本人是荆州市“犇超广告策划部”一名  负责人，这次在本市发布广告遇到了种种困难。工商局.商管科在受理我公司整个材料中，我所提供的手续是符合法律规定的，但到本市户外广告管理处申报过程中，管理处人员回复要交纳高额“2万元设置费”才能办理审批手续，使我公司这次发布广告拖了很长时间没有办成。以上这种情况是本市整个广告行业.无法承受的现状。望尊敬的市长在百忙中通过法律专家认证一下此事，还荆州市广告市场正常的秩序，优化环境，政策优惠，降低费用。以下是我部请了有关法律专家，咨询.翻阅了大量的我国现

 城市户外广告被称为城市建设规划发展的脸面，反映一个城市的发展及管理水平。近年来，我市政府发布实施《荆州市中心城区户外广告设置管理暂行办法》，向户外广告经营者收取设置费，使从事户外广告经营的公司普遍反映经营成本高.利润低.生存难。事实上，我市户外广告行业可以说处于相对停滞.甚至整体萎缩期。受荆州市户外广告协会委托，针对该行业状况进行调查，结合我国法律规定，提供如下几点法律意见，供有关部门领导及业内有识之士参考：
   一.《荆州市中心城区户外广告设置管理暂行办法》不是法律，属依法应予清理及停止执行的“规范性文件”，据其所设荆州市户外广告营运管理处机构应予撤消。
  2002年元月，荆州市政府在开展城市资本营运中，制定发布荆政发（2002）6号文，既《荆州市中心城区户外广告设置管理暂行办法》（下称6号文），其法律授权依据为95年施行的《中华人民共和国广告法》第33条：“户外广告的设置规则和管理办法由当地县以上地方人民政府组织广告监督管理.城市建设.环境保护.公安等有关部门制定。”结合早在6号文1年多以前生效的《中华人民共和国立法法》关于立法主体和立法权限的规定，我国地方法规.地方规章分别由省人大.省政府.省政府所在地的市政府及经国务院批准确认的较大城市的市政府才拥有制定地方法规.地方规章的立法权，应该说，荆州市政府规定的6号文不是法律，依法应视为“规范性文件”，属抽象行政行为的表现。
   作为适用用荆州市中心城区户外广告设置的6号文，全文23条，其中共12条涉及户外广告设置权概念，主要内容都是围绕设置户外广告行政许可审批行为应收取高额的设置费，谋取经济利益进行规制，等于另行设立行政收费许可。《中国人民共和国行政许可法》第4条：“设定和实施行政许可，应当依照法定权限.范围.条件进行。”第17条：“除本法第十四条.第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。”第83条第二款：“本法实施前有关行政许可应当依照本法规定予以清理，不符合本法规定的，从本法施行之日起停止执行。”据此我们认为：6号文件为规范性文件擅设行政收费许可，应当组织有关部门首先进行清理，且自2004年7月1日起就应停止执行。
  6号文规定荆州市建设管理委员会制定户外广告设置规划，授权设立“荆州市户外广告营运管理处”（下称管理处），规定还授权其负责户外广告设置许可的逐件审核批准及户外广告日常经营管理。该规定违反《中华人民共和国广告法》第6条.《广告管理条例》第5条及《湖北省实施<中华人民共和国广告法>办法》第18条第2款关于户外广告的经营监督行政主管机构法定为工商行政部门主管的法律规定，可以说，市建委授权设立的该派出机构与我国法律.法规及规章社顶的行政主管机构相重复。又根据《中华人民共和国广告法》第33条授权县级以上地方人民政府组织制定设置规划，并未授权县级以上地方人民政府的下属部门制定设置规划，也未授权县级以上地方人民政府及相关部门可以设施专职的派出机构；6号文转委属法律禁止的行为，转委不当，被委托人建委批文设立管理处的行为当然没有合法依据。加之管理处对户外广告业日常主管与上位法有冲突，应该考虑依法撤消荆州市户外广告营运管理处。
 
    二.6号文的主要内容与我国法律规定相抵触。
  ①6号文混杂异化“户外广告设置”法律概念，杜撰行政审核许可权包括财产收益权的职能。
  6号文作为荆州市政府规范中心城区户外广告设置管理的规范性文件。其制定者应该以对其具有约束发法律《中华人民共和国广告法》，法规《湖北省实施<广告法>办法》.《广告管理条件》，规章《湖北省户外广告管理实施办法》为依据，在这些法律依据中并无户外广告设置权发法律概念。其引进“户外广告设置权”的法律概念愿与外地市政府（经国务院批准确定拥有立法权的较大的市）的地方规章，规范性文件制定者置对本地有约束力的法律于不顾，引用对本市没有法律约束力的外地地方规章中的法律概念，本身已属不规范。更有甚者，6号文的起草人借用该法律概念还进一步进行了发挥，使户外广告行政设置许可审批权还具有了法人财产收益权的性质，条文中规制“行政许可必读而就”，行政许可人和出卖收益人均为管理处的内容就充分地表明了这一问题。
    在我国，所有行政机关的行政审批行位，都属国家行政管理行为，与经营牟利行为有本质区别，都不可能具有财产取得及财产使用权产生的职能。在行政审批许可中被许可人的缴费，针对的是行政审批行为中产生的工本.证照成本及被许可行为内容占用社会公共资源的费用，规范性文件6号文的制定者将其制定具体管理办法的法律授权，作为异化的法律概念，混淆公法行为与私法行为的本质区别，进行牟利的手段，可以说是对我国基本法律制度的破坏。
    ②6号文关于户外广告设置权一律经拍卖取得的程序规定无效。
    6号文针对广告公司设置发布行为规定必须经拍卖程序取得行政许可。《中华人民共和国广告法》.《湖北省实施<广告法>办法》.《户外广告登记管理规定》及《湖北省户外广告管理实施办法》作为荆州石政府制定许可应当通过拍卖程序取得的限制性规定内容，6号文逾越对其具有约束力的法律规定，另设行政许可限制性程序的规定，参照《立法法》下位法不得制定超越上位法规定内容的原则，我们认为：6号文中对户外广告设置许可一律实行拍卖取得的程序规定，是违法无效的。
     ③6号文增设“户外广告设置费”行政事业收费项目，不符合我国关于行政事业收费项目制定的法律规定。
     我国关于行政事业收费项目的法律规定，无论是收费项目.收费范围.收费金额的设定及调整，起码也应是省级财政.物价部门才能制定，而且省级财政.物价部门制定后，还必须报国务院备案.核准，才能生效实施。从2000年起，国务院及有关部门为制止行政乱收费，将设定核准的行政事业收费项目专门汇编成册，并上网发布，其后几乎每年如此。现在管理处墙上公示及想社会散发的彩色宣传招贴中，关于其收费依据“荆价监字号”经查实属虚构。所以如此，在于其依法无权设立户外广告设置占用费的行政事业收费项目。行政执法单位管理处为了变行政管理行为为经营牟利行为，竟沦落到需要虚构事实的地步。可见我市行政执法依法行政的政策秩序恢复还需下大力，起码在户外广告行业的行政管理上不容小视。
     ④6号文改法定的户外广告设置发布实行工商部门主审，需要时其他部门补审制为一律实行公商发布审，管理处设置的二审制与法有别。
     《中华人民共和国广告法》第6条.第33条等规定，户外广告首先由县级以上地方人民政府组织有关部门制定设置规划，具体实施管理由工商部门负责。现实中城市规划和户外广告设置的规则，都无疑会根据城市发展及情况变化而不断调整。这就必然导致执行中存在设置规划中已准允设置的和未在设置规划中尚未准允设置的区别。所以《中华人民共和国广告法》第24条第2款规定：需要时，“还应……”提交有关部门的批准文件。表明户外广告的设置发布，法律规定的是实行工商部门主审，需要时其他部门补审的制度。6号文的规定及管理处的执行，表明我市对每一户外广告的设置发布经营一律实行两审许可制，应该说与法律规定是有不用的，结合其无一例外的要求收取设置费，这种改制不免令人产生行政权利出租一个不漏的看法。
     三.我市户外广告正常管理秩序的恢复及广告公司合法权益的救济途径。
     6号文制定实施近3年，对我市户外广告行业正常管理秩序及行业发展，从某种角度是和看，可以说实际上起到了破坏作用，导致了广告公司回避户外广告经营，有的甚至离开荆州外出发展等等。与其他城市户外广告行业的正常管理秩序想比，也可以说多了个“婆婆”，收取了不该收取的费用。
     恢复户外广告行业正常管理秩序.维护广告公司的合法权益及解决目前阻碍我市户外广告行业发展的途径我们认为有两条：
     （一）是行政救济。可以通过各广告经营者以管理处所收取“户外广告设置费”侵犯其合法权益为由，向荆州市政府提起行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》第26条：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应该在七日内按照法定程序送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。”及第29条：“申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合国家赔偿法的有关规定应当给予赔偿的，在决定撤消.变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿”的规定，请求复议机关：①确认6号文违法无效；②决定被申请人对申请人行政赔偿，反还设置费并赔偿利息损失。
      （二）是司法救济。各广告经营者可以管理处收取“设置费”违法，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第七项：“认为行政机关违法要求履行义务的”及第八项“认为行政机关侵犯其他人身权.财产权的”，向人民法院提出行政诉讼，请求人民法院判决①确认管理处收取“设置费”行为违反；②请求判令行政机关返还“设置费”并赔偿利息损失；③请求人民法院向行政机关出具司法建议书，建议废止6号文。
      城市资本营运发展地经济，本是广大荆州市民热切期盼的好事，落实中以并不规范的6号文规范荆州市户外广告行业，必然对我市户外行业的正常法律秩序构成破坏，根本谈不上城市资本的增长，不过是将广告公司业主的经营利润变成个别执法部门的执法收入，不仅不合法，而且无益于城市经济发展。应该说是少数人以此幌子念了歪经。在当前大力贯彻落实《中华人民共和国行政许可法》的热潮中，匆忙受托，调查不全，对法律理解或许存在偏差，上述意见难免有不妥之处，欢迎阅文者不遗斧正。